Лицензионный договор защищает права автора на произведение и регулирует порядок использования творческого продукта. Но допустимо ли применять лицензии в той ситуации, когда правообладатель [государство] создает информацию на деньги потребителя [граждан]?

Практически на любом официальном сайте органа власти сейчас можно найти ссылку на лицензию, которая регулирует использование размещенной информации. При этом иногда госорганы ссылаются на уже готовые варианты лицензий. Так, в подвале сайта Правительства России размещен значок открытой лицензии — СС (creative commons). Открытая лицензия расширяет права на использование, копирование и распространение произведения, делая творческий продукт более доступным обществу.

На первый взгляд размещение информации на сайтах органов власти с такой лицензией способствует повышению информационной открытости. Однако есть несколько аспектов, на которые стоит обратить особое внимание. Иначе эта тенденция может получить обратное действие: вместо упрощенного доступа к социально значимой информации появятся дополнительные ограничения.

Прежде всего, лицензии охраняют результаты творческого труда. Но далеко не все представленные на сайте органа власти материалы относятся к этой категории. Например, п. 6 ст. 1259 ГК РФ прямо указывает, что официальные документы государственных органов (в том числе законы) не являются объектами авторского права. Соответственно, если госорган использует для своих материалов открытую лицензию, ее действие должно распространяться только на материалы, созданные творческим трудом, иначе это противоречит действующему законодательству.

Кроме того, если материалы на сайте органа власти охраняются лицензией, у этих материалов появляется правообладатель — государство. А правообладатель, как следует из ч. 1 ст. 1229 ГК РФ, может по своему усмотрению разрешать или запрещать другим лицам использование результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации. Значит, доступ к социально значимой информации может быть существенно ограничен.

«Инфометр» подготовил свою правовую позицию по вопросу применения лицензий на сайтах органов власти.

Правовая позиция

по вопросу о необходимости применения лицензий для регулирования правового режима использования информации, размещаемой на официальных сайтах органов власти в сети «Интернет» (в том числе информации
в формате открытых данных)

В настоящее время активно набирает обороты тенденция использования органами власти на своих официальных сайтах ссылок на лицензии, которыми обозначается правовой режим использования информации, размещаемой на соответствующих сайтах органа власти. При этом зачастую органы власти используют уже готовые варианты лицензий (например, открытые лицензии Creative Commons и их аналоги) и дают на своем сайте внизу ссылку на конкретную лицензию с указанием на то, что материалы сайта доступны под указанной лицензией (пример — сайт Правительства РФ). В том числе в настоящее время органы власти предполагают использовать лицензии для регулирования доступа к массивам открытых данных, которые публикуются ими на своих сайтах во исполнение положений ч. 4, 5 ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ч. 3, 4 ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Возникают следующие вопросы:

1) Насколько правильным является использование лицензий применительно ко всем материалам, размещаемым на сайтах органов власти?

2) Не охватывается ли регулирование режима использования размещаемой на сайте органов власти информации полностью нормами законодательства о доступе к информации?

3) Не повлечет ли применение органами власти лицензий для регулирования режима использования размещаемой на официальных сайтах информации ограничение прав пользователей в части доступа и использования этой информации?

4) Позволяет ли введение в Гражданский кодекс РФ статьи 12861, закрепляющей институт открытой лицензии, обеспечить свободное использование информации, размещаемой на официальных сайтах органов власти?

1). Насколько правильным является использование лицензий применительно ко всем материалам, размещаемым на сайтах органов власти?

При ответе на этот вопрос необходимо исходить из следующего.

В соответствии со ст. 1226, 1229, 1235 ГК РФ конструкция лицензии (т. е. здесь и далее - лицензионного договора) может быть применена только к объектам, являющимся результатами интеллектуальной деятельности (1225 ГК РФ). Предметом лицензионного договора является предоставления одним лицом (обладателем исключительных прав) другому лицу права на использование объекта интеллектуальной собственности.

Соответственно, лицензионным договором не может устанавливаться режим использования той информации, которая по своим признакам не является результатом интеллектуальной деятельности и, соответственно, в отношении которой отсутствуют чьи-либо исключительные права.

Таким образом, необходимо определить, может ли на сайтах органов власти размещаться информация, которая будет одновременно являться по своим признакам объектом исключительных прав? (результатом интеллектуальной деятельности).

На сайтах органов власти размещается достаточно большое количество разнообразной информации: новости, тексты нормативных правовых актов и их проектов, стенограммы заседаний, фотографии, отчеты и доклады о деятельности органа власти, контактная информация, наборы открытых данных, различные реестры и регистры и т.п.

Чтобы определиться с возможностью отнесения той или иной информации, размещаемой на сайте органа власти, к объектам интеллектуальной собственности, обратимся к признакам, которым должен отвечать такой объект.

Одним из признаков результата интеллектуальной деятельности является такой признак, как создание его творческим трудом. Об этом говорится в ч. 1 ст. 1228 ГК РФ, согласно которой автором результата интеллектуальной деятельности признается гражданин, творческим трудом которого создан такой результат.

В юридической литературе творческий характер создания выделяют также в качестве одного из основных признаков результата интеллектуальной деятельности и объекта исключительных прав. Помимо этого признака выделяют также такие признаки, как новизна, оригинальность и наличие отличия этого объекта от других объектов.

Одними из разновидностей результатов интеллектуальной деятельности законодатель выделяет произведения науки, литературы и искусства, в том числе составные произведения, к которым законодатель относит, в частности, базы данных (п. 1 и 3 ч. 1 ст. 1225 ГК РФ).

На указанные объекты (произведения) распространяет свое действие авторское право (что следует из ч. 1 ст. 1255 и ч. 2 ст. 1260 ГК РФ).

При этом согласно п. 1 и 4 ч. 6 ст. 1259 ГК РФ, не являются объектами авторского права:

  • официальные документы государственных органов и органов местного самоуправления муниципальных образований, в том числе законы, другие нормативные акты, судебные решения, иные материалы законодательного, административного и судебного характера, официальные документы международных организаций, а также их официальные переводы;
  • сообщения о событиях и фактах, имеющие исключительно информационный характер (сообщения о новостях дня, программы телепередач, расписания движения транспортных средств и тому подобное).

Проанализировав указанные нормы (исключения их объектов авторского права) и признаки объектов интеллектуальной собственности, можно прийти к выводу, что часть материалов, присутствующих на официальных сайтах органов власти, однозначно не относится к объектам авторского права, например: тексты нормативных правовых актов, новостные материалы и иные материалы, где идет лишь изложение фактов и отсутствует какой-либо творческий характер — стенограммы заседаний, протоколы, отчеты, подготавливаемые в соответствии с нормативными правовыми актами, и т. п.)

Более сложным вопросом является вопрос об отнесении к объектам авторского права следующих объектов:

1. Различные базы данных (реестры, регистры и т. п.), которые ведутся органами власти, а также наборы открытых данных, также представляющие собой базы данных.

Представляется, что такие базы данных и наборы открытых данных не могут являться объектом авторского права, поскольку несмотря на то, что они являются базами данных, они создаются строго на основании нормативных правовых актов (т. е. отсутствуют такие признаки произведения, как творческий характер создания, новизна, оригинальность).

Специфика правового статуса органов власти обуславливает и специфику осуществления ими своей деятельности в части создания и ведения баз данных. Органы власти в силу своего статуса могут действовать только в случае наличия у них правового акта, предписывающего или разрешающего им определенные действия. Соответственно, создание и ведение органом власти определенных баз данных, в том числе создание и размещение определенных наборов открытых данных в сети Интернет, осуществляется органом власти всегда лишь в случае наличия нормативного правового акта, предусматривающего создание и ведение такой базы данных. Таким образом, при создании подобных баз данных отсутствует такой признак объекта авторского права, как творческий характер (поскольку процесс создания и ведения базы данных регламентирован нормативными правовыми актами). Кроме того, такие базы данных можно отнести к «иным материалам административного характера», о которых говорится в п. 1 ч. 6 ст. 1259 ГК РФ и которые в силу данной нормы не являются объектами авторского права.

2. Фотографии, видеозаписи, карты, космические снимки, размещаемые на сайтах органов власти.

Такие объекты также можно разделить на две группы:

  • первая категория — фотографии, карты и т. п., создаваемые самим органом власти (его сотрудниками) либо третьими лицами по заказу данного органа
  • вторая категория — фотографии, карты и т. п., созданные третьими лицами по собственной инициативе (не по заказу органа власти), но которые орган власти размещает на своем сайте по согласованию с правообладателем.

В отношении первой категории можно применить два возможных подхода для отнесения этих объектов к объектам авторского права:

1) такие объекты (фотографии, видеозаписи, карты, космические снимки) относятся к объектам авторского права в силу прямого указания на такие объекты как на разновидности произведений в ч. 1 ст. 1259 ГК РФ

2) такие объекты не относятся к объектам авторского права, поскольку они созданы по заданию органа власти или самим органом власти, а значит могут относится к «иным материалам административного характера» (п. 1 ч. 6 ст. 1259 ГК РФ).

Применительно к первой категории нам ближе вторая точка зрения, которая предполагает, что созданные по заказу органов власти материалы (фотографии, карты, космические снимки и т. п.) не являются объектами авторского права, поскольку относятся к «иным материалам административного характера». Такой подход представляется оправданным, поскольку термин «иные материалы административного характера» не имеет четкого определения и предполагает возможность достаточно широкого его толкования, в том числе путем включения в него различных материалов, созданных органом власти или по его заказу. Более того, представляется справедливым подход, при котором все материалы, созданные по заказу государства, создаются за счет бюджетных средств, а значит — должны быть доступны для использования физическими и юридическими лицами.

С учетом этого, полагаем возможным рассматривать материалы, созданные по заказу государства (фотографии, карты и т. п.) в качестве «иных материалов административного характера» и тем самым выводить их из круга объектов, на которые распространяются нормы законодательства об авторском праве (включая и нормы, предполагающие возможные ограничения на получение и использование третьими лицами этих материалов).

В отношении второй категории можно также рассмотреть два подхода для отнесения этих объектов к объектам авторского права:

1) такие объекты являются объектами авторского права в силу прямого указания на такие объекты как на разновидности произведений в ч. 1 ст. 1259 ГК РФ; причем в данном случае правообладателем будет являться не орган власти, а третье лицо (автор соответствующей фотографии и т. п., которую орган власти решил использовать на своем сайте и с которым орган власти достиг договоренности на указанных автором условиях об использовании этой фотографии на официальном сайте).

2) такие объекты не являются объектами авторского права, поскольку будучи размещенными на официальном сайте органа власти указанная информация приобретает статус «официальной» и может относиться к «иным материалам административного характера» (п. 1 ч. 6 ст. 1259 ГК РФ).

Применительно ко второй категории вопрос об отнесении к объектам авторского права является непростым. Подобные материалы, созданные третьим лицом без какого-либо участия органа власти, скорее все же будут относиться к объектам авторского права. Однако представляется, что и в случае с такими материалами есть смысл предусмотреть в законодательстве правовые гарантии возможности свободного использования любыми лицами таких материалов в случае, если эти материалы попадают к органам власти (об этом подробнее см. в ответе на вопрос 3).

Подводя итог, можно прийти к следующему. Из изложения приведенных выше подходов становится очевидным, что вопрос об отнесении тех или иных видов информации к объектам авторского права является далеко не всегда однозначным. В одних случаях есть больше оснований полагать, что информация не будет являться объектом авторского права (в части баз данных, создаваемых органами власти в соответствии с законодательством, или в части фотографий и карт, созданных по заказу органа власти), в других случаях — что информация все же будет являться объектом авторского права (например, фотографии, созданные не по заказу органа власти, но используемые им на своем сайте).

Соответственно, учитывая возможность наличия на сайтах органов власти информации, обладающей признаками объекта интеллектуальной собственности, применение лицензий к такого рода информации будет соответствовать законодательству. Однако лицензия может регулировать вопросы использования только этой информации и не может распространяться на абсолютно все материалы, размещаемые на сайтах органов власти (поскольку на сайтах всегда есть часть информации, не обладающей признаками авторского права — об этом свидетельствует и содержание ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

С учетом изложенного, применение на официальных сайтах лицензий и распространение их действия на все материалы и всю информацию, размещаемую на официальном сайте, будет противоречить действующему законодательству (поскольку с помощью лицензии не может регулироваться правовой режим использования информации, не относящейся к объектам интеллектуальной собственности).

2) Не охватывается ли регулирование режима использования размещаемой на сайте органов власти информации полностью нормами законодательства о доступе к информации?

При ответе на данный вопрос можно исходить из следующего:

Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

В соответствии с ч. 1 и 2 ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

Согласно ч. 5 ст. 15 названного закона, передача информации посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей осуществляется без ограничений при условии соблюдения установленных федеральными законами требований к распространению информации и охране объектов интеллектуальной собственности. Передача информации может быть ограничена только в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами.

Таким образом, информационное законодательство дает отсылку к иным федеральным законам, которые могут устанавливать определенные требования к порядку предоставления или распространения информации. Таким иным федеральным законом может служить Гражданский кодекс РФ — в части регулирования аспектов использования объектов интеллектуальной собственности.

Поскольку, как было отмечено ранее, на сайтах органов власти может размещаться в том числе и информация, относящаяся к объектам авторского права, соответственно в этой части одних норм законодательства о доступе к информации будет недостаточно для регулирования вопросов использования подобной информации.

3) Не повлечет ли применение лицензий органами власти для регулирования режима использования размещаемой на официальных сайтах информации ограничения возможностей пользователей в части доступа и использования этой информации?

Как следует из ч. 1 ст. 1229 ГК РФ, гражданин или юридическое лицо, обладающие исключительным правом на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации (правообладатель), вправе использовать такой результат или такое средство по своему усмотрению любым не противоречащим закону способом. Правообладатель может распоряжаться исключительным правом на результат интеллектуальной деятельности или на средство индивидуализации, если настоящим Кодексом не предусмотрено иное. Правообладатель может по своему усмотрению разрешать или запрещать другим лицам использование результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации. Отсутствие запрета не считается согласием (разрешением). Другие лица не могут использовать соответствующие результат интеллектуальной деятельности или средство индивидуализации без согласия правообладателя, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Из указанной нормы следует, что действующее законодательство о праве интеллектуальной собственности дает правообладателю полную свободу по своему усмотрению разрешать или запрещать доступ и использование объекта интеллектуальной собственности другим лицам, за исключением лишь отдельных случаев, предусмотренных ГК РФ.

Соответственно, в том случае, когда правообладателем выступает государство в лице уполномоченных органов, оно также обладает полнотой возможности запрещать или разрешать использование принадлежащих ему объектов интеллектуальной собственности (включая различного рода информацию, размещаемую на официальном сайте органа власти и являющуюся объектом авторского права).

Между тем, представляется, что применительно к такому субъекту, как государство, наделение его возможностью по своему усмотрению полностью запрещать или ограничивать доступ к различным объектам интеллектуальной собственности может привести к существенному ограничению прав пользователей на доступ и использование различной социально значимой информации о деятельности органов власти (например, картографической информации, различных баз данных и т.п.)

Такое положение вещей представляется не вполне справедливым, поскольку все объекты интеллектуальной собственности, созданные по заказу государства, создаются за счет бюджетных средств, а значит — должны быть доступны для использования физическими и юридическими лицами.

Представляется возможным два варианта возможного реформирования гражданского законодательства, которые позволят создать гарантии свободного получения и использования материалов, размещаемых на сайтах органов власти:

1). С учетом наличия положений п. 1 ч. 6 ст. 1259 ГК РФ исключить все материалы, имеющиеся в органах власти, из объектов авторского права, как «иные материалы законодательного, административного и судебного характера».

Для этого необходимо внести изменения в Гражданский кодекс РФ (как вариант, в ч. 1 ч. 6 ст. 1259 ГК РФ), где более четко сформулировать исключение из объектов авторского права, чтобы оно включало в себя все материалы, которые создаются органом власти или иным образом попадают в него (т. е. полностью исключить «информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в любых ее проявлениях из объектов авторского права). Существующая в настоящий момент формулировка «иные материалы законодательного, административного и судебного характера» является также достаточно широкой, но она может вызывать на практике различные подходы к ее толкованию, вследствие чего ее лучше заменить на иную формулировку, более четкую и не допускающую различных толкований.

2). Закрепить в Гражданском кодексе РФ четкую регламентацию возможных действий государства с объектами интеллектуальной собственности, исключительные права на которые в какой-либо части принадлежат государству.

Этот вариант можно рассматривать в том случае, если принимать точку зрения о том, что часть объектов никак не может быть исключена из объектов авторского права (например, фотографии, карты, космические снимки, создаваемые по заказу государства либо иным образом получаемые государством от правообладателей).

Необходимость установления подобного регулирования в Гражданском кодексе РФ обусловлена следующим.

В настоящее время гражданское законодательство не делает различий между правообладателями — частными лицами (физическим лицом или организацией) и правообладателем — государством в лице уполномоченных органов, то есть не устанавливается никакой специфики для правообладателей — органов власти.

Соответственно, государство, реализуя правомочия правообладателя в отношении какого-либо объекта интеллектуальной собственности, с учетом действующего гражданского законодательства имеет право предоставлять возможность использования принадлежащих ему объектов авторского права по лицензиям (лицензионным договорам), условия которых полностью определяются по усмотрению самого государства (что может приводить к ограничениям прав пользователей в отношении доступа к информации о деятельности органов власти). С учетом этого, представляется необходимым условия таких лицензионных договоров (или условия использования и распоряжения государством объектами интеллектуальной собственности) четко зафиксировать в законодательстве. Это сократит риск ограничения прав пользователей на получение и использование официальной информации, размещаемой на официальных сайтах органов власти.

Таким образом, поскольку на официальных сайтах размещается различного рода информация, в том числе вероятно составляющая предмет регулирования авторского права, одним из вариантов решения проблемы будет внесение изменений в гражданское законодательство, которыми четко прописать условия пользования и распоряжения государством подобной информацией.

4) Позволяет ли введение в Гражданский кодекс РФ статьи 12861, закрепляющей институт открытой лицензии, обеспечить свободное использование информации, размещаемой на официальных сайтах органов власти?

12 марта 2014 года Государственной Думой РФ был принят Федеральный закон № 35-ФЗ «О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Указанный закон вступает в силу с 01 октября 2014 года и вносит ряд изменений в Гражданский кодекс РФ в части регулирования вопросов авторского права.

Так, п. 41 ст. 3 названного Федерального закона предусматривает дополнение части четвертой ГК РФ новой статьей 12861 «Открытая лицензия на использование произведения науки, литературы или искусства».

Как следует из указанной статьи, «лицензионный договор, по которому автором или иным правообладателем (лицензиаром) предоставляется лицензиату простая (неисключительная) лицензия на использование произведения науки, литературы или искусства, может быть заключен в упрощенном порядке (открытая лицензия). Открытая лицензия является договором присоединения. Все ее условия должны быть доступны неопределенному кругу лиц и размещены таким образом, чтобы лицензиат ознакомился с ними перед началом использования соответствующего произведения» (ч. 1 ст. 12861 ГК РФ).

Часть 2 статьи 12861 ГК РФ устанавливает, что «предметом открытой лицензии является право использования произведения науки, литературы или искусства в предусмотренных договором пределах. Лицензиар может предоставить лицензиату право на использование принадлежащего ему произведения для создания нового результата интеллектуальной деятельности. В данном случае, если иное не предусмотрено открытой лицензией, считается, что лицензиар сделал предложение заключить договор (пункт 2 статьи 437) об использовании принадлежащего ему произведения любым лицам, желающим использовать новый результат интеллектуальной деятельности, созданный лицензиатом на основе этого произведения, в пределах и на условиях, которые предусмотрены открытой лицензией. Акцепт такого предложения считается также акцептом предложения лицензиара заключить лицензионный договор в отношении этого произведения».

Согласно ч. 3 ст. 12861 ГК РФ, «открытая лицензия является безвозмездной, если ею не предусмотрено иное. В случае, если срок действия открытой лицензии не определен, в отношении программ для ЭВМ и баз данных договор считается заключенным на весь срок действия исключительного права, а в отношении других видов произведений договор считается заключенным на пять лет. В случае, если в открытой лицензии не указана территория, на которой допускается использование соответствующего произведения, такое использование допускается на территории всего мира».

Часть 4 ст. 12861 ГК РФ закрепляет, что «лицензиар, предоставивший открытую лицензию, вправе в одностороннем порядке полностью или частично отказаться от договора (пункт 3 статьи 450), если лицензиат будет предоставлять третьим лицам права на использование принадлежащего лицензиару произведения либо на использование нового результата интеллектуальной деятельности, созданного лицензиатом на основе этого произведения, за пределами прав и (или) на иных условиях, чем те, которые предусмотрены открытой лицензией».

В соответствии с ч. 5 ст. 12861 ГК РФ, «автор или иной правообладатель в случае, если исключительное право на произведение нарушено неправомерными действиями по предоставлению или использованию открытой лицензии, вправе требовать применения к нарушителю мер защиты исключительного права в соответствии со статьей 1252 настоящего Кодекса».

Таким образом, статья 12861 ГК РФ вводит новый для российской правовой системы институт открытой лицензии, который предполагает возможность заключения лицензионного договора на использование произведений в упрощенном порядке (путем присоединения к условиям использования соответствующего произведения, размещенным правообладателем для всеобщего доступа). По сути, указанная статья призвана подвести законодательную основу под уже сформировавшуюся практику, когда на различных сайтах (включая сайты органов власти) размещаются условия использования публикуемых материалов либо ссылки условия использования, сформулированные в рамках уже существующих открытых лицензий (например, Creative Commons и т.п.).

Однако представляется, что введение данной нормы в ГК РФ не позволит решить всех проблем с установлением правового режима использования информации, размещаемой на официальных сайтах органов власти в сети «Интернет».

Статья 12861 ГК РФ, как и проанализированные ранее статьи ГК РФ, посвященные авторскому праву, не устанавливает никаких специальных требований к такому правообладателю, как государство (от имени которого выступают уполномоченные органы власти). С учетом того, что статья 12861 ГК РФ позволяет правообладателю самому устанавливать условия открытой лицензии (т. е. определять, на каких условиях может быть использован принадлежащий ему объект авторского права), по-прежнему остается риск введения правообладателем различного рода ограничений в условия открытой лицензии. Так, статья 12861 ГК РФ не препятствует правообладателю (в т.ч. государству) устанавливать условие о возмездном использовании произведения, а также ограничивать срок и территорию действия лицензии и разрешать третьим лицам строго определенные способы использования произведения (что вытекает из ч. 2, 3 ст. 12861 ГК РФ). Все это может негативным образом отразиться на установлении правового режима использования информации, размещаемой на официальных сайтах органов власти.

С учетом изложенного, несмотря на введение в ГК РФ института открытой лицензии и статьи 1286 1, для обеспечения возможности свободного использования размещенной на сайтах органов власти информации представляется необходимым предпринять меры, изложенные в ответе на вопрос 3, а именно — либо закрепить в ГК РФ конкретные императивные условия открытой лицензии применительно к объектам авторского права, правообладателем которых является государство, либо вывести произведения, создаваемые за счет бюджетных средств, из объектов авторского права. Только при данных условиях возможно создать правовые гарантии свободного использования всех материалов, размещаемых на официальных сайтах органов власти в сети «Интернет».